最近一段時(shí)間，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域接連迎來(lái)重磅文件。
先有財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》(簡(jiǎn)稱“92號(hào)文”)，掀起PPP規(guī)范風(fēng)暴；后有國(guó)資委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》(簡(jiǎn)稱“192號(hào)文”)，從六方面防范央企參與PPP的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；隨后，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項(xiàng)目融資支持力度。
“從內(nèi)容看，92號(hào)文和192號(hào)文基調(diào)一致，目的都是為了規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，加強(qiáng)PPP領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)管控。”在中航證券分析師趙律看來(lái)，兩個(gè)文件分別從地方政府和央企角度強(qiáng)調(diào)防范PPP異化為地方政府新的融資平臺(tái)和防止推高央企的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一方面要清理項(xiàng)目庫(kù)中地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保以及不規(guī)范運(yùn)作項(xiàng)目，一方面要央企做好事前經(jīng)濟(jì)性評(píng)估和嚴(yán)格規(guī)模控制。整體來(lái)看，兩個(gè)文件的內(nèi)容可統(tǒng)一理解為PPP領(lǐng)域去杠桿。而近期國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《意見(jiàn)》則可解讀為PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板，補(bǔ)齊PPP項(xiàng)目中民間資本份額不足、民營(yíng)企業(yè)參與度不夠的短板。
監(jiān)管收緊
PPP項(xiàng)目發(fā)展或降溫
近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)投融資體制改革的不斷深入，越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項(xiàng)目，并且經(jīng)過(guò)四年的蓬勃發(fā)展，截至今年9月底，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)14220個(gè)，累計(jì)投資額達(dá)17.8萬(wàn)億元。可以說(shuō)，我國(guó)已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場(chǎng)。但在快速發(fā)展過(guò)程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問(wèn)題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
基于此，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，對(duì)借PPP模式變相舉債融資行為予以禁止的基礎(chǔ)上，再度發(fā)文糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，并提出三大舉措規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理：一是實(shí)行分類管理，二是統(tǒng)一新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，三是組織開(kāi)展已入庫(kù)項(xiàng)目集中清理。對(duì)操作不規(guī)范、實(shí)施條件不具備、信息不完善的項(xiàng)目清理出庫(kù)，以此提升項(xiàng)目庫(kù)信息質(zhì)量和管理水平，并進(jìn)一步推動(dòng)PPP項(xiàng)目回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示，這次財(cái)政部對(duì)PPP不合規(guī)項(xiàng)目的清理可謂是力度最大的一次，將給PPP項(xiàng)目發(fā)展帶來(lái)一次大降溫，并有助于地方政府在推出項(xiàng)目以及社會(huì)資本在參與項(xiàng)目過(guò)程中，更加關(guān)注項(xiàng)目的合規(guī)性，促進(jìn)城鎮(zhèn)化相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的升級(jí)轉(zhuǎn)型。
值得關(guān)注的是，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，去杠桿無(wú)疑是重中之重，其中，國(guó)企降杠桿又是重頭戲。而今年以來(lái)，國(guó)資委更是多次表態(tài)，要多舉措嚴(yán)控央企債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
192號(hào)文提出，中央企業(yè)要將源頭管控作為加強(qiáng)PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重，高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過(guò)度推高杠桿水平。
在陳民看來(lái)，此次國(guó)資委印發(fā)的192號(hào)文明確了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承受邊界、嚴(yán)格財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，優(yōu)化項(xiàng)目資金安排以及規(guī)范PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算等內(nèi)容，這一系列規(guī)定無(wú)疑會(huì)限制后續(xù)央企在PPP領(lǐng)域大規(guī)模擴(kuò)大市場(chǎng)份額。但總的來(lái)看，當(dāng)前在限制央企參與房地產(chǎn)投資以及過(guò)多參與非主業(yè)領(lǐng)域的背景下，PPP項(xiàng)目仍會(huì)是央企投資的主要選擇。
“由于央企在部分傳統(tǒng)行業(yè)確實(shí)占有優(yōu)勢(shì)地位，而短時(shí)間內(nèi)又不會(huì)產(chǎn)生很多能夠超越央企的民營(yíng)企業(yè)，因此，后續(xù)央企與民營(yíng)企業(yè)更多的可能性是走向合作。”陳民如是說(shuō)。
政策利好
民間資本進(jìn)入PPP預(yù)期提升
為進(jìn)一步促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式更好發(fā)展、充分發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力，《意見(jiàn)》提出，要不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開(kāi)放力度，除國(guó)家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開(kāi)放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項(xiàng)目。
國(guó)資國(guó)企改革研究人士劉興國(guó)在接受《證券日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)，發(fā)改委之所以專門發(fā)文鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目，主要是由于在近幾年的發(fā)展過(guò)程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對(duì)長(zhǎng)期合作中政府誠(chéng)信守約行為存在擔(dān)憂，另一方面對(duì)與政府合作中因地位不對(duì)等可能引致的利益侵蝕所形成的擔(dān)憂，以及受PPP項(xiàng)目本身周期長(zhǎng)、回報(bào)率低等諸多因素影響。
據(jù)PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)榮邦瑞明旗下PPP有例提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年1月份至2017年11月份不同所有制性質(zhì)社會(huì)資本成交PPP項(xiàng)目數(shù)量占比中，中央企業(yè)和地方國(guó)企近三年來(lái)的項(xiàng)目數(shù)量占比情況分別為32.8%、46.5%、52.1%，相對(duì)應(yīng)的民營(yíng)企業(yè)占比分別為64.5%、52.2%、46.4%。
雖然從數(shù)量上看，中央企業(yè)和地方國(guó)企與民營(yíng)企業(yè)PPP項(xiàng)目數(shù)量占比相差較小，但規(guī)模上卻不可同日而語(yǔ)。數(shù)據(jù)顯示，在投資規(guī)模占比中，中央企業(yè)和地方國(guó)企近三年來(lái)的占比情況逐年攀升，分別為53.6%、76%、80.6%，相對(duì)應(yīng)的民營(yíng)企業(yè)占比逐漸遞減，分別為47.3%、23.9%、19.1%。
劉興國(guó)認(rèn)為，此次國(guó)資委加強(qiáng)央企PPP項(xiàng)目的參與監(jiān)管，通過(guò)對(duì)國(guó)有資本參與PPP項(xiàng)目的適度控制，可以減少國(guó)有資本的參與，進(jìn)而拓寬民間資本的參與積極性，從而優(yōu)化PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目多渠道籌措項(xiàng)目發(fā)展基金，多方分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)、共享投資收益的項(xiàng)目發(fā)展初衷。
談及對(duì)后續(xù)PPP領(lǐng)域的發(fā)展猜想時(shí)，陳民預(yù)計(jì)，首先在總量上會(huì)保持基本穩(wěn)定；其次在領(lǐng)域上，預(yù)計(jì)其發(fā)展核心將圍繞城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升。污水處理、垃圾處理等環(huán)保領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)保持領(lǐng)先。小城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、智慧城市、醫(yī)養(yǎng)健康等提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和城鎮(zhèn)化質(zhì)量的項(xiàng)目，有望進(jìn)一步增加。但單純的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)在PPP項(xiàng)目中的占比會(huì)有所下降；最后在參與方式上，預(yù)計(jì)聯(lián)合體參與的比重將逐漸增加，央企與地方國(guó)企和民企的合作將日漸增多。
